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采用最低評(píng)標(biāo)價(jià)法評(píng)標(biāo)時(shí)，如何認(rèn)定低于成本價(jià)投標(biāo)？如何防止惡意低價(jià)投標(biāo)？
多年來(lái)，這個(gè)問(wèn)題一直困惑著政府采購(gòu)的招標(biāo)人員。應(yīng)該說(shuō)實(shí)踐中解決這個(gè)問(wèn)題還是有一定難度的，因?yàn)檫@需要兩方面的標(biāo)準(zhǔn)作支撐，即客觀公平的市場(chǎng)參照價(jià)，以及惡意低價(jià)投標(biāo)低于市場(chǎng)參照價(jià)的比例系數(shù)認(rèn)定。這兩方面的標(biāo)準(zhǔn)都需要一把標(biāo)尺來(lái)衡量，但現(xiàn)實(shí)問(wèn)題是，這把標(biāo)尺是缺失的，或是不統(tǒng)一的。另外，政府采購(gòu)貨物、工程、服務(wù)三種采購(gòu)對(duì)象，其各自都著不同的標(biāo)準(zhǔn)。這些，都給政府采購(gòu)招投標(biāo)工作的惡意低價(jià)投標(biāo)認(rèn)定造成了很大困惑。而惡意低價(jià)中標(biāo)所引發(fā)的后期偷工減料、以次充好等教訓(xùn)也不時(shí)觸動(dòng)著我們。所以，解決這個(gè)問(wèn)題也是時(shí)不我待。
《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》第五十四條第四款中規(guī)定：“采用最低評(píng)標(biāo)價(jià)法的，按投標(biāo)報(bào)價(jià)由低到高順序排列……評(píng)標(biāo)委員會(huì)認(rèn)為，排在前面的中標(biāo)候選供應(yīng)商的最低投標(biāo)價(jià)或者某些分項(xiàng)報(bào)價(jià)明顯不合理或者低于成本，有可能影響商品質(zhì)量和不能誠(chéng)信履約的，應(yīng)當(dāng)要求其在規(guī)定的期限內(nèi)提供書面文件予以解釋說(shuō)明，并提交相關(guān)證明材料；否則，評(píng)標(biāo)委員會(huì)可以取消該投標(biāo)人的中標(biāo)候選資格，按順序由排在后面的中標(biāo)候選供應(yīng)商遞補(bǔ)，以此類推。”
因?yàn)檎少?gòu)中貨物、工程、服務(wù)項(xiàng)目的各自的成本核算方式和標(biāo)準(zhǔn)是不一樣的，自然判斷供應(yīng)商是否惡意低價(jià)投標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)和方法也是不一樣的。所以要判斷是否低于成本報(bào)價(jià)，首先要分清采購(gòu)對(duì)象。
三類采購(gòu)對(duì)象成本構(gòu)成及核算
》貨物類
貨物類項(xiàng)目的成本構(gòu)成較為復(fù)雜，一方面是因?yàn)樨浳锲奉愝^多。財(cái)政部最新最新頒布的《政府采購(gòu)品目分類目錄》將貨物分為20個(gè)大類，僅通訊設(shè)備（硬件）就有120多種。另一方面，是構(gòu)成貨物的材料更多，國(guó)家沒(méi)有一個(gè)像建筑工程那樣統(tǒng)一的預(yù)算定額規(guī)范。
一般來(lái)說(shuō)，貨物類的成本價(jià)格構(gòu)成因素有5方面（見(jiàn)如下公式）。
貨物成本構(gòu)成=構(gòu)成貨物主要原料的進(jìn)價(jià)（包括稅收）+集成貨物的人工成本+管理成本+運(yùn)輸成本+集后服務(wù)費(fèi)用。
》工程類
工程類項(xiàng)目的成本價(jià)，目前主要是依據(jù)各省或各地出臺(tái)的建筑工程預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)范進(jìn)行概算。
》服務(wù)類
服務(wù)的成本價(jià)極為特殊，因?yàn)椴煌?wù)類型的成本構(gòu)成不同，如物業(yè)管理服務(wù)成本構(gòu)成=本地最低工資標(biāo)準(zhǔn)+五險(xiǎn)一金+管理費(fèi)+稅收+利潤(rùn)。而社會(huì)科學(xué)研究、試驗(yàn)開(kāi)發(fā)成本的構(gòu)成及其計(jì)算方法就完全不一樣。還有軟件的設(shè)計(jì)開(kāi)發(fā)成本價(jià)問(wèn)題，目前也沒(méi)有明確的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，近期某地的一軟件開(kāi)發(fā)采購(gòu)項(xiàng)目，就有供應(yīng)商報(bào)出1元的投標(biāo)價(jià)格。對(duì)此供應(yīng)商的解釋是，該軟件的開(kāi)發(fā)成本早已收回，拿下這個(gè)項(xiàng)目，只想擴(kuò)大市場(chǎng)份額，并在系統(tǒng)后續(xù)服務(wù)中實(shí)現(xiàn)盈利。
低于成本報(bào)價(jià)的認(rèn)定
有了統(tǒng)一的成本價(jià)計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，在認(rèn)定供應(yīng)商是否惡意低價(jià)投標(biāo)或低于成本報(bào)價(jià)時(shí)，還應(yīng)具體情況具體分析，因?yàn)槠渲械墓芾沓杀尽⒓夹g(shù)成本等，也是因供應(yīng)商而異的。
》工程類-守住20%紅線
在貨物、工程和服務(wù)三類項(xiàng)目的采購(gòu)中，應(yīng)該說(shuō)目前成本價(jià)最好判斷的是工程。因?yàn)楣こ痰某杀緝r(jià)可依據(jù)建筑工程預(yù)算定額規(guī)范編制，其正負(fù)誤差為3都屬于正常范圍。供應(yīng)商的報(bào)價(jià)只有低于工程正規(guī)預(yù)算價(jià)的15%以上時(shí)才算惡意低價(jià)投標(biāo)或低于成本報(bào)價(jià)。
但如果供應(yīng)商所需的所有建筑機(jī)械為自有設(shè)備且設(shè)備折舊已在前期工程計(jì)提完，再加上供應(yīng)商自身內(nèi)部管理較好，管理成本較低，那總體成本就會(huì)降低。如果該供應(yīng)商在投標(biāo)中報(bào)價(jià)低于預(yù)算價(jià)20%，那這種情況就基本上不能算作惡意低價(jià)投標(biāo)或低于成本報(bào)價(jià)。但如果供應(yīng)商的報(bào)價(jià)超過(guò)了低于預(yù)算價(jià)20%的紅線，供應(yīng)商要想在該工程上賺錢，基本就只能靠偷工減料和偷稅漏稅了。
》貨物-重點(diǎn)評(píng)定管理費(fèi)用
貨物的成本價(jià)也有一個(gè)公允的判斷標(biāo)準(zhǔn)，即貨物的成本價(jià)不能低于市場(chǎng)平均價(jià)（社會(huì)平均成本是另一個(gè)概念，計(jì)算比較復(fù)雜），這個(gè)市場(chǎng)平均價(jià)中能節(jié)省的只有管理費(fèi)用。影響管理費(fèi)用在市場(chǎng)平均價(jià)中所占比例的因素也有許多，如供應(yīng)商所在地的經(jīng)濟(jì)水平、供應(yīng)商的規(guī)模大小、供應(yīng)商的管理水平等。
》服務(wù)-具體項(xiàng)目具體分析
服務(wù)的成本價(jià)的判斷標(biāo)準(zhǔn)要相對(duì)復(fù)雜一些，需要依據(jù)具體項(xiàng)目具體判斷。
服務(wù)的成本價(jià)判斷基本上可按《政府采購(gòu)品目分類目錄》中的分類進(jìn)行。《政府采購(gòu)品目分類目錄》中共有24個(gè)大類，包括：科學(xué)研究和技術(shù)開(kāi)發(fā)、信息技術(shù)服務(wù)、租賃服務(wù)、維護(hù)和保養(yǎng)服務(wù)、會(huì)議和展覽服務(wù)、住宿和餐飲服務(wù)、商務(wù)服務(wù)、專業(yè)技術(shù)服務(wù)、工程咨詢管理服務(wù)、水利管理服務(wù)、房地產(chǎn)服務(wù)、公共設(shè)施管理服務(wù)、能源的生產(chǎn)與分配服務(wù)、金融服務(wù)、環(huán)境服務(wù)、交通運(yùn)輸與倉(cāng)儲(chǔ)服務(wù)、教育服務(wù)、醫(yī)療民生和社會(huì)服務(wù)、文化體育和娛樂(lè)服務(wù)、農(nóng)林牧副漁服務(wù)、采礦業(yè)和制造業(yè)服務(wù)、批發(fā)和零售服務(wù)、其他服務(wù)。
依據(jù)服務(wù)類成本的主要構(gòu)成因素，還可以將上述除其他服務(wù)之外的23大類進(jìn)一步分為四類：第一類，以知識(shí)產(chǎn)權(quán)和腦力勞動(dòng)為主的服務(wù)類，包括科學(xué)研究和技術(shù)開(kāi)發(fā)、信息技術(shù)服務(wù)、教育服務(wù)、專業(yè)技術(shù)服務(wù)、工程咨詢管理服務(wù)等；第二類，以體力勞動(dòng)為主的服務(wù)類。包括維護(hù)和保養(yǎng)服務(wù)、會(huì)議和展覽服務(wù)、住宿和餐飲服務(wù)、商務(wù)服務(wù)、公共設(shè)施管理服務(wù)、文化體育和娛樂(lè)服務(wù)、交通運(yùn)輸與倉(cāng)儲(chǔ)服務(wù)等；第三類，混合性的服務(wù)類。包括環(huán)境服務(wù)、水利管理服務(wù)、房地產(chǎn)服務(wù)、能源的生產(chǎn)與分配服務(wù)、醫(yī)療民生和社會(huì)服務(wù)、農(nóng)林牧副漁服務(wù)、采礦業(yè)和制造業(yè)服務(wù)等；第四類，特殊性質(zhì)的金融服務(wù)。
第一類，其成本主要構(gòu)成因素為知識(shí)產(chǎn)權(quán)和腦力勞動(dòng)的費(fèi)用，這種費(fèi)用是無(wú)法準(zhǔn)確核算的，成本價(jià)判斷的依據(jù)主要為其科技含量和對(duì)社會(huì)貢獻(xiàn)的大小。
第二類，其成本主要構(gòu)成因素為“技能+體力勞動(dòng)”，成本價(jià)的判斷較容易。
第三類，其成本主要構(gòu)成因素較為復(fù)雜，如環(huán)境服務(wù)，既有以體力勞動(dòng)為主的清掃服務(wù)，也有危險(xiǎn)廢物治理服務(wù)。所以同為環(huán)境環(huán)境服務(wù)，其成本價(jià)的構(gòu)成因素、核算方式不一樣。
第四類，雖然比較特殊，但成本價(jià)構(gòu)成因素有一個(gè)公允的計(jì)算方式，所以核算容易。比如車輛保險(xiǎn)、大病醫(yī)療保險(xiǎn)等，都有這樣的經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期反復(fù)檢驗(yàn)和修正的計(jì)算依據(jù)或公式。
實(shí)際評(píng)審時(shí)，當(dāng)評(píng)審專家對(duì)供應(yīng)商的報(bào)價(jià)懷疑時(shí)，可以要求供應(yīng)商提供除商業(yè)秘密以外的一切資料，并核算成本價(jià)。成本價(jià)中必須包括各類稅收。如果供應(yīng)商的成本價(jià)不包括稅收，那么即使該供應(yīng)商的報(bào)價(jià)再低，也不能將合同授予該供應(yīng)商。因?yàn)椋少?gòu)不能支持供應(yīng)商的偷稅漏稅行為。而在人員成本方面，也反對(duì)供應(yīng)商通過(guò)違反勞動(dòng)法的規(guī)定降低成本，如最低工資標(biāo)準(zhǔn)、應(yīng)繳納的五險(xiǎn)一金，必要的勞動(dòng)安全保護(hù)投入等，都需要一并審查。
