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日前，國家發(fā)展改革委召開了全國公共資源交易平臺整合暨推進平臺系統(tǒng)貫通工作會議。此次會議，是《整合建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺整合工作方案》確立的公共資源平臺整合第一階段工作任務目標正式完成的重要標志。自此，在“地方各級政府基本完成公共資源交易平臺整合工作”的基礎上，全國公共資源交易平臺整合工作邁入了新階段。
國家發(fā)展改革委副主任林念修在會議講話中指出，平臺整合第二階段工作將以“互聯(lián)網(wǎng)+公共資源交易”為實施路徑，以信息化驅動公共資源交易平臺深化整合，堅持開放共享、堅持深度融合、堅持改革創(chuàng)新的基本原則，加快實現(xiàn)國家、省、市三級公共資源交易平臺互聯(lián)互通。
這一次的整合工作重點，是電子信息平臺。處在公共資源交易平臺建設整合的熱潮中，面對公共資源年交易額超過10萬億元的巨大市場，各方市場主體加入公共資源交易平臺建設、特別是電子交易平臺建設的熱情是積極且迫切的。相應的，公共資源交易平臺的整合工作，也同樣離不開各方市場主體的參與和支持。然而，從實際情況來看，我國公共資源交易平臺行業(yè)發(fā)展到現(xiàn)階段，距離營造出適合第三方電子交易平臺成長的、充分競爭的市場，還有不短的一段距離。
在去年就《工作方案》舉行的國務院政策例行吹風會上，國家發(fā)展改革委秘書長、新聞發(fā)言人李樸民表示，“《方案》要求轉變政府一手包辦公共資源交易平臺建設的傳統(tǒng)做法和思路，鼓勵通過政府購買服務方式，引導市場主體參與公共資源交易信息平臺、交易系統(tǒng)等建設和運營，減少政府投入，提高服務質量和效益。”這番解讀無疑大大加強了第三方交易平臺的市場化地位，給正在或準備進入公共資源交易平臺建設市場的市場主體吃了一顆“定心丸”。如今，1年多過去了，隨著公共資源交易平臺整合工作的深入，第三方交易平臺也在曲折中發(fā)展。
現(xiàn)實困境與新情況、新問題
我國電子招投標交易平臺及其工具軟件的發(fā)展已經(jīng)有10年的時間了，而近幾年的發(fā)展速度更是令人矚目:《電子招標投標辦法》的出臺，向各類市場主體敞開了競爭市場的大門，而《工作方案》及其后《公共資源交易平臺管理暫行辦法》的制定，更是將競爭市場的范圍，擴大到了公共資源交易平臺建設的領域。然而，就在市場歡欣鼓舞的同時，隱藏在現(xiàn)實層面的問題也逐步浮出水面。
“電子交易平臺的競爭主要表現(xiàn)在公共資源交易中心選擇之前，一旦服務平臺確定了交易平臺，競爭格局已經(jīng)基本形成。即使把能否允許第三方交易平臺作為驗收示范城市的否決性標準，但實際收效也不明顯。”中國招標投標協(xié)會專家陳川生談到了現(xiàn)實狀況下，招標人選擇第三方平臺以及第三方平臺參與競爭的“窘境”。
“政府自己建立的交易平臺放心。”陳川生表示，《辦法》規(guī)定，交易場所可以組建交易平臺，這照顧了既成事實，但是相較其他市場民事主體建立的交易平臺，地方政府對交易場所組建的平臺自然會更放心，兩種平臺背景、起點不同，期望平等競爭存在障礙。
陳川生還表示，交易平臺及其工具屬于軟件技術產(chǎn)品，針對招標行業(yè)及其地方需求的軟件技術產(chǎn)品在技術上具有資產(chǎn)專用性的屬性，所謂技術專用性即為軟件使用主體、客體和對象專門定制的技術。在推行電子招標活動中需要對招標人、投標人特別是評標專家進行培訓，從而產(chǎn)生巨大的成本代價，除非出現(xiàn)難以滿足工作需要的情形進行更換，否則就會繼續(xù)使用。同時，資產(chǎn)專用的技術屬性會產(chǎn)生一種習慣的力量，使用者一旦熟練使用便會產(chǎn)生很大的依賴性并形成習慣，而習慣的力量往往使后發(fā)者難以抵御。
“除非新技術和傳統(tǒng)技術存在巨大差異，比如微信取代短信。”他表示。另外，第三方電子交易平臺的接入似乎還對監(jiān)管部門提出了一定的挑戰(zhàn)。鑒于電子軟件系統(tǒng)更改程序的隨意性和不可視性，行政監(jiān)督部門對于招標代理公司自帶的電子招標交易平臺是否公正難以識別。“即使是通過檢測認證的信息平臺，使用前開后門做個手腳也不是困難的事。”陳川生表示，與長期使用某固定交易信息平臺不同，對于臨時使用的交易平臺的公正性、資料的可追溯性，行政監(jiān)督部門缺乏相應專業(yè)技術人員對其甄別，出于監(jiān)管責任也不希望交易平臺經(jīng)常變化。
對于第三方電子交易平臺發(fā)展運行中的困難，中國采購與招標網(wǎng)朱建元總裁在其著名的《第三方交易平臺是公共資源交易平臺成功與否的關鍵》一文中也有所涉及。他在文中將第三方交易平臺遇到的新情況、新問題總結為：第三方交易平臺公正性受到質疑；政策配套不足，公共資源交易存在壟斷現(xiàn)象；發(fā)展屬于初創(chuàng)期，功能受到制約；技術開發(fā)為主導，運營服務跟不上；政府應對不足，監(jiān)管面臨滯后等5點。其中，他特別提到了，現(xiàn)階段雖然從政策層面、技術層面明確的交易平臺與各級公共服務平臺之間的對接要求，但實際執(zhí)行中行業(yè)、地區(qū)特征還很明顯，還存在公共資源交易行政壟斷的現(xiàn)象，第三方市場主體的交易平臺幾乎沒有能力與政府相關部門所建的交易平臺競爭。優(yōu)勢與必要性不能否定雖有現(xiàn)實的困境，但這并沒有動搖朱建元的信心。
“目前公共資源交易中最大的問題是權力的封閉運行，交易環(huán)節(jié)缺乏公開、透明的競爭機制。實現(xiàn)公共資源由行政配置向市場配置轉變可使市場交易信息更加公開透明，市場秩序更加規(guī)范有序。”他舉例表示，深圳市在引入了第三方交易平臺后，從2014年7月到2015年7月僅僅1年，實現(xiàn)了電子化交易覆蓋100%,交易金額767.6117億元，處理投訴100多件，處理違規(guī)專家達20多名的階段性試點成果，實現(xiàn)了中標價下降、投訴數(shù)量減少的目標，發(fā)揮了第三方交易平臺的顯著優(yōu)勢。
他同時表示，現(xiàn)有公共資源交易平臺自成立以來就隸屬于行政部門，缺乏獨立性和自主性。這類平臺在公共資源和市場交易時，它的交易對象是市場化的主體，如果本身交易機構又隸屬于政府部門，這就很難保證對市場化的公共服務保持獨立性，沒有獨立性就沒有公正性。
“我國交易平臺、公共服務平臺和行政監(jiān)督平臺相互分離的模式打破了國際上三位一體的建設模式，形成了不同的三個主體對同一交易活動的監(jiān)管。交易平臺的市場化，是招投標乃至整個公共資源交易平臺體系改革設計的核心機制：通過引入第三方交易平臺促進公共資源平臺交易功能的剝離，并最終實現(xiàn)交易平臺市場化改革。所以說第三方交易平臺的成功與否直接影響著公共資源交易平臺的成功與否。”朱建元說。
對策：道路探索的不同與相同
如何應對實踐中應用發(fā)展第三方平臺出現(xiàn)的問題？在對策的選擇上，或因所處角度不同，陳川生與朱建元的看法，似乎有所分歧，但又相互重合。
朱建元認為，解決第三方交易平臺面臨的問題，首先要開放標準，積極擁抱第三方交易平臺。政府要開放標準，推進和落實第三方交易平臺和公共資源平臺的對接，在政策環(huán)境上不僅僅是“鼓勵”、不得“限制”和“排斥”，更應該強調各個部門所建的公共資源交易平臺與第三方交易平臺協(xié)同發(fā)展。同時，實際執(zhí)行中還要防止通過設置技術壁壘的方式對第三方交易平臺設置隱形障礙，轉移、限制第三方平臺的接入。
“《辦法》要求公共資源交易平臺允許第三方平臺正常使用，這在技術上不難做到。但是如何理解允許交易平臺的競爭有不同看法。習慣的認識以為，代理機構的交易平臺只要通過檢測認證，交易中心就應當允許接入并運行。”陳川生認為，這種認識值得商榷。他進而分析表示，首先，在一個交易中心同一行業(yè)使用多個交易平臺沒有必要；其次，風險大，即使通過檢測認證的軟件，也可通過后臺調整，監(jiān)督管理部門的風險責任重大；第三，成本高，每套軟件都有自己的規(guī)則和特點，一套新系統(tǒng)上線就需要培訓，交易中心的管理成本能否承受；第四，效率低，軟件的使用、熟悉需要過程，在一個交易中心同一行業(yè)頻繁更換系統(tǒng)，不利于提高工作效率。
因此，他建議，鑒于軟件的技術專用性，應當允許某個平臺相對穩(wěn)定在一定時期內合法使用，即一個標段只能允許一個中標人。即，原則上同一監(jiān)督部門或行業(yè)只允許一個平臺中標，以保證使用者、監(jiān)督者方便使用，減少交易成本，協(xié)議期滿重新招標。
但他也同時表示，如果行業(yè)規(guī)則差異較大，公共資源交易中心現(xiàn)有平臺不能滿足使用，在兼容建設新的行業(yè)電子交易平臺時就不能將第三方交易平臺拒之門外。
然而，在簡政放權，釋放市場活力的看法上，兩人似乎又是一致的。朱建元表示，應當讓市場去檢驗第三方交易平臺。政府應當放手，打破壟斷，靠市場去檢驗公共資源交易,才能體現(xiàn)公共資源價值的最大化。而陳川生則建議，要逐步要求各級政府交易中心和交易平臺脫鉤，隔斷其利益管道。
“在未來修改《辦法》時，建議取消招標投標交易場所組建交易中心的法律主體資格，這樣市場主體組建的各個交易平臺才可能有一個公平競爭的環(huán)境。”陳川生表示。
