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1999年，美國聯(lián)邦索賠法院對(duì)一起因最低價(jià)投標(biāo)人未能在政府采購中中標(biāo)而對(duì)采購人提起的訴訟案件作出判決。該案中，采購人認(rèn)定報(bào)價(jià)最低的投標(biāo)人未對(duì)招標(biāo)作出實(shí)質(zhì)性響應(yīng)，因此將合同授予了報(bào)出次低價(jià)的投標(biāo)人。報(bào)價(jià)最低的投標(biāo)人提出的起訴未得到法院支持。該案所涉及如何認(rèn)定投標(biāo)者未構(gòu)成實(shí)質(zhì)性響應(yīng)的問題，可為我國政府采購評(píng)審帶來一些啟發(fā)。
項(xiàng)目采購需求
該項(xiàng)目的采購人為美國宇航局路易斯研究中心（the Lewis Research Center of the National Aeronautic and Space Administration，現(xiàn)稱戈蘭研究中心，簡稱NASA）。這家研究中心位于俄亥俄州的克里夫蘭。1998年10月9日，采購人發(fā)布招標(biāo)公告，以固定價(jià)格合同尋求供應(yīng)商來投標(biāo)，以“提供管理、勞務(wù)、設(shè)備、材料和測試來恢復(fù)和修改美國宇航局路易斯研究中心的高壓電力系統(tǒng)”。招標(biāo)文件包含了投標(biāo)期限表、評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和詳細(xì)的服務(wù)要求。案件的爭議焦點(diǎn)涉及招標(biāo)文件第M節(jié)的解釋，這一節(jié)的內(nèi)容為“合同授予的評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)”。第M節(jié)確定了三個(gè)評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)：費(fèi)用、初步計(jì)劃及主要設(shè)備。
第M節(jié)3.2款的相應(yīng)部分對(duì)初步的實(shí)施方案的描述為：“供應(yīng)商應(yīng)在投標(biāo)時(shí)提交一份初步計(jì)劃，以概述其準(zhǔn)備如何實(shí)現(xiàn)完成合同所要求的主要工作目標(biāo)。這份計(jì)劃應(yīng)表明項(xiàng)目啟動(dòng)和完成的日期。供應(yīng)商中標(biāo)后，這份初步計(jì)劃是確定項(xiàng)目任務(wù)實(shí)際實(shí)施順序的基礎(chǔ)。承包商的初步計(jì)劃將供政府確定承包商對(duì)本項(xiàng)工作任務(wù)的理解及其合理安排工作步驟，以最大程度減少對(duì)中心的影響。初步計(jì)劃的合理性將在與政府的初步計(jì)劃及所有其他投標(biāo)人的計(jì)劃相比較的基礎(chǔ)上確定。”
第M節(jié)3.3款提及主要設(shè)備時(shí)稱：“供應(yīng)商應(yīng)在投標(biāo)時(shí)提供其擬制作的符合規(guī)格與樣本要求的主要設(shè)備的制造商的產(chǎn)品目錄選頁（表明顯著特征）。供應(yīng)商還應(yīng)提供數(shù)據(jù)，說明這些制造商已生產(chǎn)該具體規(guī)格的主要設(shè)備長達(dá)至少20年，且同樣規(guī)格的主要設(shè)備已為美國的公用事業(yè)單位或政府機(jī)構(gòu)成功服務(wù)了15年。主要設(shè)備指變壓器、斷路器、開關(guān)、電纜和轉(zhuǎn)換器。”
招標(biāo)文件第L節(jié)題為“給采購項(xiàng)目經(jīng)理的指示、條件和通知”，引用了《聯(lián)邦采購條例》（FAR）和《美國宇航局聯(lián)邦采購條例補(bǔ)充規(guī)定》的大量條款，其中包括《聯(lián)邦采購條例》(FAR 52.214-21)中的“商品說明書”(Descriptive Literature)條款。本條款規(guī)定：
1．商品說明書指信息（例如選頁、插圖、圖紙、說明書），作為投標(biāo)的一部分提交。為評(píng)審和合同授予的目的，商品說明書需用來確定產(chǎn)品所提供的功能細(xì)節(jié)，這些細(xì)節(jié)在招標(biāo)文件中會(huì)被具體描述并構(gòu)成以下重要要素：（1）設(shè)計(jì)；（2）材料；（3）配件；（4）性能特點(diǎn)；（5）制造、裝配、施工或操作的方法。這一術(shù)語僅包含確定所供應(yīng)的產(chǎn)品的技術(shù)可接受性的必要信息，不包括其他諸如確定潛在供應(yīng)商的責(zé)任能力或設(shè)備如何操作與維護(hù)的信息。
2．在本招標(biāo)文件其他地方提出的商品說明書的要求，應(yīng)明確標(biāo)識(shí)出來，以表明其用于本次提交的目的，同時(shí)，還應(yīng)在投標(biāo)邀請(qǐng)所要求的投標(biāo)截止時(shí)間內(nèi)遞交。未能及時(shí)提交商品說明書將導(dǎo)致投標(biāo)被拒絕，除非以信函方式延遲提交的商品說明書執(zhí)行了招標(biāo)文件中的延遲遞交、修改和撤回投標(biāo)的相關(guān)條款。
3．未提交表明該產(chǎn)品符合本次招標(biāo)要求的商品說明書，該投標(biāo)將被拒絕。
投標(biāo)與評(píng)審情況
截至1998年11月4日，該項(xiàng)目共有7家承包商投標(biāo)報(bào)價(jià)。開標(biāo)在采購合約經(jīng)理的組織下進(jìn)行，由項(xiàng)目經(jīng)理與研究中心高壓電力系統(tǒng)經(jīng)理分別按照招標(biāo)文件的三個(gè)評(píng)審要素——費(fèi)用、初步計(jì)劃和主要設(shè)備——對(duì)三家報(bào)價(jià)低的投標(biāo)供應(yīng)商進(jìn)行了單獨(dú)評(píng)審。本案原告瑞安公司（the Ryan Company）以6,871,900美元的價(jià)格成為投標(biāo)最低價(jià)格。而本案第三人查匹公司（The Chappy Corporation）以7,047,400美元成為次低價(jià)，伊利湖電公司（Lake Erie Electric）以7,804,785美元成為投標(biāo)第三個(gè)最低價(jià)格。
在對(duì)初步計(jì)劃進(jìn)行評(píng)審的環(huán)節(jié)，兩位評(píng)審人員發(fā)現(xiàn)他們無法對(duì)瑞安公司進(jìn)行評(píng)審，因?yàn)樵摴疚刺峤怀醪接?jì)劃。經(jīng)過審閱，這兩位評(píng)審人員認(rèn)為查匹公司和伊利湖電公司的初步計(jì)均可接受。
在對(duì)主要設(shè)備制造商的可接受性評(píng)審中，評(píng)審人員按照招標(biāo)文件對(duì)主要設(shè)備顯著特征的要求分別評(píng)審了投標(biāo)人遞交的材料，一致認(rèn)為查匹公司的材料滿足招標(biāo)文件的所有要求，伊利湖電公司的也可接受，但原告瑞安公司因未提交任何制造商產(chǎn)品目錄選頁而無法進(jìn)行評(píng)審。
1998年11月7日，評(píng)審人員將評(píng)審結(jié)果呈報(bào)給合約經(jīng)理，合約經(jīng)理認(rèn)為遞交最低報(bào)價(jià)的瑞安公司未提交初步計(jì)劃和制造商產(chǎn)品目錄選頁，未實(shí)質(zhì)性響應(yīng)招標(biāo)。此后，采購人聯(lián)系了瑞安公司的副總，告知其這一初步結(jié)論。1998年11月17日，瑞安公司的律師給采購人的律師發(fā)函，對(duì)美國宇航局有關(guān)瑞安公司未響應(yīng)招標(biāo)的認(rèn)定表示抗議，認(rèn)為采購文件所要求的初步計(jì)劃和產(chǎn)品目錄選頁是供應(yīng)商履約能力的問題，而非實(shí)質(zhì)響應(yīng)的內(nèi)容，未滿足該兩項(xiàng)要求并不能判定瑞安公司不響應(yīng)招標(biāo)。1998年11月23日，美國宇航局律師回函，認(rèn)為初步計(jì)劃的確不構(gòu)成實(shí)質(zhì)響應(yīng)的內(nèi)容，但產(chǎn)品目錄選頁的要求應(yīng)為實(shí)質(zhì)響應(yīng)的內(nèi)容。
1999年1月4日，原告瑞安公司向美國聯(lián)邦審計(jì)總署（GAO）提交了一份投標(biāo)抗議書，稱美國宇航局因原告未提交產(chǎn)品目錄選頁而認(rèn)定原告對(duì)投標(biāo)未作響應(yīng)是錯(cuò)誤的。1999年1月19日，審計(jì)總署駁回了原告的抗議，因?yàn)槊绹詈骄稚形醋鞒鲫P(guān)于原告投標(biāo)沒有實(shí)質(zhì)性響應(yīng)事宜的最終決定。1999年1月26日，美國宇航局要求審計(jì)總署給出一個(gè)原告的投標(biāo)是否構(gòu)成響應(yīng)的不具約束力的書面咨詢意見。對(duì)此，審計(jì)總署的律師給出口頭咨詢意見，認(rèn)為原告的投標(biāo)是非響應(yīng)的。1999年2月26日，采購合約經(jīng)理以原告未提交制造商主要設(shè)備產(chǎn)品目錄選頁為由，將原告投標(biāo)作為未響應(yīng)的投標(biāo)予以拒絕，當(dāng)天，查匹公司被授予了該項(xiàng)目的合同。
案件訴訟審理情況
1999年3月5日，原告瑞安公司向聯(lián)邦索賠法院提交了抗議文件，啟動(dòng)授標(biāo)后抗議程序，希望法院下達(dá)禁令并提供救濟(jì)，要求被告認(rèn)可原告的投標(biāo)構(gòu)成響應(yīng)，并終止向查匹公司授予合同。瑞安公司還要求法院進(jìn)行授標(biāo)后的調(diào)查來決定原告是否構(gòu)成響應(yīng)，如果構(gòu)成，則將合同授予原告。被授予合同的查匹公司遞交了加入訴訟的動(dòng)議，該動(dòng)議被許可。被告同意中止履行合同至1999年5月21日。雙方都要求速裁。
經(jīng)審理，法院認(rèn)為，響應(yīng)性（responsiveness）的要求出自法律有關(guān)合同應(yīng)授予符合招標(biāo)要求的投標(biāo)的規(guī)定。一項(xiàng)投標(biāo)需在所有實(shí)質(zhì)方面符合招標(biāo)文件才可認(rèn)為具有響應(yīng)性。而履約能力（responsibility）系指投標(biāo)人完成其所應(yīng)答的招標(biāo)中的合同承諾的能力，合約經(jīng)理只有在肯定某一投標(biāo)人的履約能力后，才會(huì)作出購買或授予其合同的決定。為具備履約能力，供應(yīng)商應(yīng)有足夠的資金來源，良好的履約、誠信和遵守商業(yè)道德的記錄及必要的組織機(jī)構(gòu)、技能和生產(chǎn)設(shè)備。本案中的招標(biāo)文件引用了《聯(lián)邦采購條例》有關(guān)商品說明書的標(biāo)準(zhǔn)條款。首先，招標(biāo)文件明確告知投標(biāo)人應(yīng)提交何種商品說明，即主要設(shè)備制造商的產(chǎn)品目錄選頁；其次，招標(biāo)文件告知投標(biāo)人此信息的目的是用于評(píng)審；最后，招標(biāo)文件明確，未提交商品說明將導(dǎo)致投標(biāo)被拒絕。因此，招標(biāo)文件符合《聯(lián)邦采購條例》有關(guān)規(guī)定，可將產(chǎn)品目錄選頁作為實(shí)質(zhì)響應(yīng)內(nèi)容。
對(duì)于瑞安公司提出的美國宇航局將查匹公司提交的產(chǎn)品目錄選頁認(rèn)定為構(gòu)成響應(yīng)是不公平的、美國宇航局給予瑞安公司和查匹公司不平等待遇的問題，法院認(rèn)為，在確定采購機(jī)構(gòu)是否武斷地決定響應(yīng)性問題上，法院應(yīng)考慮兩個(gè)地位相似的投標(biāo)人是否被區(qū)分對(duì)待。但本案中瑞安公司和查匹公司并沒有相似的地位，查匹公司提交了商品說明，而瑞安公司未提交。瑞安公司被認(rèn)定沒有響應(yīng)并非因?yàn)槭艿讲还酱觯皇且驗(yàn)槲刺峤簧唐氛f明來滿足招標(biāo)文件的要求。
基于上述理由，法院于1999年5月20日作出判決，駁回了原告的訴訟請(qǐng)求。
啟示
本案判決意見涉及諸多政府采購評(píng)審中的重大問題，特別是其對(duì)于一項(xiàng)投標(biāo)是否缺乏響應(yīng)性的認(rèn)定思路，值得參考。在政府采購評(píng)審中，當(dāng)某供應(yīng)商的投標(biāo)報(bào)價(jià)成為最低投標(biāo)價(jià)時(shí)，需關(guān)注其是否具有履約能力，以保障采購合同順利進(jìn)行。無論是認(rèn)定投標(biāo)人雖以最低價(jià)投標(biāo)但不構(gòu)成對(duì)招標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)響應(yīng)，還是認(rèn)定投標(biāo)人不具備按最低價(jià)履行合同的能力，都應(yīng)以明確的法律條款和招標(biāo)文件規(guī)定為依據(jù)。而本案中，法院對(duì)如何區(qū)分招標(biāo)中的響應(yīng)性要求與履約能力要求提出了自己的看法，為我們以缺乏實(shí)質(zhì)性響應(yīng)為由否決一項(xiàng)投標(biāo)提供了借鑒。
另外，本案中，聯(lián)邦索賠法院一再強(qiáng)調(diào)，以往的判例已充分表明，聯(lián)邦采購機(jī)構(gòu)通常可自由選擇與誰簽訂合同，法院只在極端有限的情況下才會(huì)干預(yù)政府采購程序。除非采購機(jī)構(gòu)的行為是武斷、任性、濫用自由裁量權(quán)的，或有其他不合法之處，否則法院不會(huì)參與合同履行事宜。這也表明了美國法院介入政府采購糾紛處理的審慎態(tài)度。
（焦洪寶 天津外國語大學(xué)涉外法政學(xué)院）
