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在英美法系國(guó)家中，特許經(jīng)營(yíng)是PPP的一種形式，受習(xí)慣法立法理念的影響，這些國(guó)家通過(guò)判例的實(shí)踐積累，形成了極具專業(yè)性、實(shí)用性的PPP模式和特許經(jīng)營(yíng)立法方式；而在大陸法系國(guó)家中，特許經(jīng)營(yíng)成為公法傳承下來(lái)的固有基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營(yíng)模式，這些國(guó)家通常把有關(guān)PPP的法律法規(guī)納入行政法或經(jīng)濟(jì)公法中，而后構(gòu)建PPP糾紛處理和調(diào)解機(jī)制。
當(dāng)下，公私合作伙伴關(guān)系（Public-PrivatePartnerships，簡(jiǎn)稱PPP）和政府特許經(jīng)營(yíng)（Concessions）已成為經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下炙手可熱的話題。然而，不管是PPP還是政府特許經(jīng)營(yíng)都是公共部門(mén)的一種變革策略，均發(fā)端于上個(gè)世紀(jì)中期以來(lái)西方國(guó)家的政府變革措施。而在不同國(guó)家的語(yǔ)境下，PPP和政府特許經(jīng)營(yíng)的內(nèi)容又各不相同，加之兩者自身涵義的不確定性，這就為PPP和政府特許經(jīng)營(yíng)關(guān)系之爭(zhēng)埋下了伏筆。
兩大法系下ppp與特許經(jīng)營(yíng)的誕生
PPP與政府特許經(jīng)營(yíng)作為舶來(lái)品，來(lái)自于不同的法系和國(guó)家。在以英國(guó)、美國(guó)等為代表的英美法系國(guó)家中，PPP作為政府新公共管理改革的方向和策略，是包含政府特許經(jīng)營(yíng)的，即不管是在哪個(gè)層面談PPP，政府特許經(jīng)營(yíng)都是PPP的一種形式。上個(gè)世紀(jì)六七十年代，英美法系國(guó)家率先掀起了新公共管理運(yùn)動(dòng)，相繼對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的規(guī)制進(jìn)行了改革。其實(shí)質(zhì)就是放松政府規(guī)制，向各類市場(chǎng)主體開(kāi)放基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)和服務(wù)，引進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，并強(qiáng)化多元主體參與經(jīng)營(yíng)。在英國(guó)，撒切爾夫人任首相后不久，于二十世紀(jì)八十年代初對(duì)電信、煤氣、自來(lái)水、電力和鐵路運(yùn)輸進(jìn)行了大規(guī)模的放松規(guī)制和私有化運(yùn)動(dòng)。其他國(guó)家如澳大利亞也相繼進(jìn)行了大規(guī)模的放松規(guī)制運(yùn)動(dòng)。這一系列改革在管制經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上被稱之為放松規(guī)制，而從公共管理學(xué)角度看，就是民營(yíng)化或公私合作伙伴的建立。由于歷史上行政合同法的缺失，英美法系國(guó)家傾向于將特許經(jīng)營(yíng)作為一項(xiàng)特殊且最為復(fù)雜的行政合同。
與歐洲其他國(guó)家（如英國(guó)、荷蘭）不同的是，法國(guó)、德國(guó)歷史上沒(méi)有關(guān)于PPP的法律政策。這是因?yàn)榉▏?guó)、德國(guó)把PPP視為舊觀念。法國(guó)、德國(guó)的PPP模式要追溯到一百多年前，當(dāng)時(shí)的形式是社會(huì)經(jīng)濟(jì)混合體和特許經(jīng)營(yíng)。即使是今天，特許經(jīng)營(yíng)制度在法國(guó)、德國(guó)也還是管理商業(yè)型公共服務(wù)和建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施的最普遍形式。究其原因是法國(guó)、德國(guó)的法律傳統(tǒng)所致。在以法國(guó)、德國(guó)為代表的大陸法系國(guó)家中，行政法比較發(fā)達(dá)，現(xiàn)有行政合同、行政法院體系及相應(yīng)制度非常成熟，而且公私界限也非常明確。長(zhǎng)期以來(lái)的公法傳統(tǒng)，形成了公共部門(mén)之間、公共部門(mén)與私人部門(mén)之間以行政合同形式進(jìn)行規(guī)制的格局。所以，政府特許經(jīng)營(yíng)作為公法傳承下來(lái)的固有基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營(yíng)模式已非常成熟。
兩大法系下PPP與特許經(jīng)營(yíng)的融合
雖然PPP與政府特許經(jīng)營(yíng)來(lái)自不同法系、不同國(guó)家的話語(yǔ)體系，但其指向的內(nèi)容有諸多共同之處。在全球化不斷加速進(jìn)程中，兩者也必然有一個(gè)相互學(xué)習(xí)、相互融合的過(guò)程。
PPP往往被看作一種模式或策略，而政府特許經(jīng)營(yíng)則被視為一種方法或措施。
就模式或策略而言，PPP更強(qiáng)調(diào)主體層面的公共部門(mén)與私人部門(mén)的密切合作，強(qiáng)調(diào)政府職能的轉(zhuǎn)變、私人部門(mén)參與治理、市場(chǎng)化改革和企業(yè)化政府等問(wèn)題。PPP、民營(yíng)化、非政府化等都是同義詞，泛指政府在市場(chǎng)環(huán)境下進(jìn)行治理變革的一種努力。PPP可以通過(guò)許多不同的技術(shù)和方法來(lái)實(shí)現(xiàn)，如特許經(jīng)營(yíng)、合同承包、補(bǔ)助、憑單制、出售、無(wú)償贈(zèng)與、清算等。我國(guó)學(xué)者在對(duì)世界銀行的PPP內(nèi)涵進(jìn)行整理歸納后，認(rèn)為PPP包含三大類別：第一類為外包類，包括模塊式外包和整體式外包等；第二類為特許經(jīng)營(yíng)類，包括移交-運(yùn)營(yíng)-移交、建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交等；第三類為私有化類，包括完全私有化和部分私有化等。
就方法或措施而言，政府特許經(jīng)營(yíng)強(qiáng)調(diào)的主體是政府，更關(guān)注特許經(jīng)營(yíng)權(quán)能夠得以有效實(shí)施，至于政府特許給公共部門(mén)還是私營(yíng)部門(mén)并不重要，重要的是政府出售或者委托了經(jīng)營(yíng)權(quán)。政府特許經(jīng)營(yíng)可以采取DBFO（設(shè)計(jì)-建設(shè)-融資-運(yùn)營(yíng)）、BOOT（建設(shè)-擁用-運(yùn)營(yíng)-移交）、BTO（建設(shè)-移交-運(yùn)營(yíng)）、LRO（租賃-更新-運(yùn)營(yíng)）、PFI（私人直接投資）等不同方式。
兩大法系下PPP與特許經(jīng)營(yíng)的立法
以美國(guó)為代表的習(xí)慣法系的PPP或政府特許經(jīng)營(yíng)立法，并沒(méi)有覆蓋全國(guó)且具有綱領(lǐng)性、代表性作用的統(tǒng)一法典，事實(shí)上，絕大多數(shù)習(xí)慣法系國(guó)家不存在統(tǒng)一性立法。但是，其完善的采購(gòu)法體系替代了有關(guān)PPP統(tǒng)一法典化的需要。以美國(guó)為例，自上個(gè)世紀(jì)九十年代以來(lái)，尤其是哈佛大學(xué)科爾曼教授被任命為克林頓行政當(dāng)局的聯(lián)邦采購(gòu)小組組長(zhǎng)之后，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《聯(lián)邦采購(gòu)優(yōu)化法》《聯(lián)邦采購(gòu)改革法》《采購(gòu)誠(chéng)信法》《合同競(jìng)爭(zhēng)法》《虛假申報(bào)法》《克林格-卡亨法》，在執(zhí)行這些新法令的過(guò)程中，美國(guó)又制定了若干行政令和總統(tǒng)備忘錄等，這些共同構(gòu)建了規(guī)制PPP的法律體系。除此之外，作為判例法國(guó)家，它們處理因PPP模式或者特許經(jīng)營(yíng)而產(chǎn)生的糾紛或訴訟，一般會(huì)適用通行的法律法規(guī)，主要是民商事法律法規(guī)和一部分公法條文，之后由每個(gè)地區(qū)法院法官的意志與經(jīng)驗(yàn)來(lái)判斷并決定每起案件的結(jié)果。由于英美法系一直遵循習(xí)慣法的立法理念，通過(guò)每次判例的實(shí)踐積累，最終形成了極具專業(yè)性、實(shí)用性的PPP模式和特許經(jīng)營(yíng)立法方式。現(xiàn)今這種習(xí)慣法系立法方式應(yīng)用于英國(guó)、南非、澳大利亞、新西蘭等國(guó)家。
以法國(guó)、德國(guó)為代表的大陸法系PPP或政府特許經(jīng)營(yíng)立法，囿于行政體制的特色和大陸法法系的歷史傳承，絕大部分國(guó)家首先側(cè)重于構(gòu)建具有全國(guó)綱領(lǐng)性或者代表性的法律法規(guī)。大陸法系國(guó)家往往通過(guò)成熟的行政管理體系，發(fā)揮其強(qiáng)而有力的執(zhí)行力優(yōu)勢(shì)，從而實(shí)施與推廣相應(yīng)的法律法規(guī)。絕大部分大陸法系國(guó)家通常把有關(guān)PPP的法律法規(guī)納入行政法或者經(jīng)濟(jì)公法的法律體系中，而后構(gòu)建有效與便捷的PPP糾紛處理和調(diào)解機(jī)制。各大陸法系國(guó)家在特定的行政機(jī)構(gòu)內(nèi)又重新組建了專門(mén)的PPP管理部門(mén)，或者直接把PPP運(yùn)行中的糾紛和調(diào)解問(wèn)題指派到憲法法院或行政法院裁決?，F(xiàn)今這種大陸法立法方式主要應(yīng)用于法國(guó)、德國(guó)、西班牙、比利時(shí)等國(guó)家。（王叢虎中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院公共管理學(xué)院）
